“慎重从严把握撤县（市）改区” 城镇化该如何发力？

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　　2021年末，我国常住人口城镇化率达到64.72%。国家发改委曾指出，农业转移人口市民化加快推进，城市群和都市圈承载能力得到增强。

　　3月17日，国家发展改革委网站发布《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，其中明确提出：要慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张。在今年的政府工作报告中，也出现了“严控撤县建市设区”的提法。

　　撤县建市设区曾为我国快速城镇化立下汗马功劳。西南财经大学经济学院政治经济学研究所所长、教授吴垠提到，通过改变行政级别促成的城市化固然卓有成效，“但时间越久，也暴露出人口流失、资源分配不均等一系列问题”。

　　如今政策收紧，城镇化该如何发力？对县域经济体来说，城市化之路该如何走？

　　为何严控？

　　城镇化，研究的是人口从农村到城市、从小城镇到大城市集聚的问题，其中最常见也最容易见到成效的方式，主要有两种模式。

　　一种是撤县建市，从县变成属于“城市”序列的县级市。吴垠提到，其初衷是克服以往的县域经济规模小、发展受限的状态，通过提高行政级别来吸引招商引资资源，包括吸引人口等。

　　但名称上的改变，并不能真正持续性地改善县域经济招商引资规模和质量，更不足以改变人口“用脚投票”的趋势——比如，有的地区不顾实际情况撤县建市，但城市建设却缺乏规划，城市公共服务水平跟不上，造成资源极大浪费。

　　此外，也有的县域利用改市机会，抬高房地产和土地财政价格，反而造成巨大负债，地方政府举债融资机制不可持续。

　　第二种是撤县改区，这种方式更为直接，不仅能带来市级“权力”范围的扩张，而且还能促进城区面积和城区人口规模的扩大。

　　但吴垠注意到，如果县域经济及营商环境没有真正提升，企图通过改区或改市这种行政建制调整的方式扩大城市规模的做法，并不能真正涵养住所在县域的人口规模。

　　“反而可能在改区后，由于户籍、社保、买房等因素，让本县域的人口更加快流向县域归并的中心大城市。”他说。

　　民政部数据显示，2010-2020年间，我国共撤销了149个县，相应地，增加了120个市辖区、18个县级市。期间，我国常住人口城镇化率从49.68%一路跃升至63.89%。

  

　　▲红星新闻据民政部官网数据整理

　　“撤县建市设区，本应该是随着县域经济规模自身做大做强的自然历史过程。”吴垠强调，但如果不考虑自身条件，一窝蜂改区改市，短时间可能会获得融资等机制上的便利性，却很难切实提升县域经济发展。

　　为何是现在？

　　再看“严控”撤县建市设区的时间点，也颇有深意。

　　改革开放的四十年来，中国城镇化率确实籍此一路跃升，由17.9%升至64.72%。但从2018年开始，城镇化的增长明显放缓，年均增长率1个百分点左右。

　　2021年，国家发改委发文“慎重撤县设区”，明确指出超大城市要划定并坚守城市开发边界。当时，国家发改委副主任胡祖才曾提到，这是因为新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城区人口密度过高、抗风险能力不强等问题。

　　2022年政府工作报告中指出，提升新型城镇化质量，严控撤县建市设区。3月17日，国家发改委再发文，“要慎重从严把握撤县（市）改区”。

　　而在此之前，大城市化作为城镇化的主要方向，一直都受到鼓励，无论是城市合并还是撤县设区等畅通无阻。

　　对于政策的收紧，有专家指出，表面上看，背后是经济增速放缓、新增就业人口和农村转移人口下降，以及疫情影响下，城市逐渐暴露出中心城区人口密度过高、防风险能力不强的问题。但就本质而言，城市化本身有更深层的顽疾。

　　比如，不具备产业基础的中小城市扩大规模后，却空有体量没有人口，出现了某种程度的“空心化”；再比如，传统农业县设区后，被主攻制造的城市边缘化，没法体现规模优势。

　　“此番政策收紧，标志着以城市面积扩张为核心特征的粗放型城镇化时代结束。”吴垠说。

　　问题是，此番收紧后，我国城镇化该如何发力？

　　2020年，中央财经委员会第六次会议研究推动成渝地区双城经济圈建设问题。随后，“十四五”规划提出，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。

　　在吴垠看来，城市群、都市圈强调的是一体化协调互补发展，这与撤县建市设区有所不同的。他强调，过去的撤县建市设区，其实更加利于中心城市在更大的范围内调配资源，做大中心城市。但对县域来说，这不一定是好事，“区比同级市的自主权相对较小，规划建设运行管理中可能较少体现其地方性”。

  

　　▲城市群、都市圈更强调一体化协调互补发展。图为成都都市圈内的德阳

　　政策收紧之后

　　如今撤县建市设区的政策收紧，但提升城镇化的问题仍需解决。尤其是，现阶段县域经济的创新路径不多，加上实体经济发展受疫情限制，又该从何寻找做好做大的创新路径？

　　在吴垠看来，做好县域城镇化自身的发展，以及设立省级副中心均是可行方法。“即使是撤县设区，要求也是非常严苛的，需要达到一定标准的城镇化率、三产占比、经济总量、财政收入等指标。”吴垠说，当前县域经济发展困难的根本原因，其实是地方的主导利税产业发展不济。

　　关键在于，县域经济要高度视实体经济下滑的趋势，大力发展本县域或中心的实体，而不是单纯为改变行政建制而推进工作。

　　省域副中心城市也或是县域经济发展的又一解法。此前，发改委已经提出要严控省会城市规模扩张，而四川、湖北、河南、广西等地都明确要在省会城市之外，设立副中心城市。

　　吴垠指出，严控省会城市发展，实际上是不得已而为之，因为省会城市已经过度集中了全省的经济、人口资源，但其生态环境承载力有限，需要适当分散。这种政策变局，不仅可以解决打造更多具有竞争力的副中心城市、县城，于经济均衡发展同样不乏好处。

　　比如，四川提出设立省级副中心，例如绵阳、德阳、泸州、宜宾等经济条件较好的次级城市都是备选，“但客观上看，其经济规模离副中心的要求都有距离”。

　　不过，多中心的趋势是必须要做的，否则省会城市过度集中资源，会造成全省两极分化严重，到时候，县域经济再想突围就更难了。

　　值得注意的是，在近期发布的《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案》中，也提到要严格控制撤县（市）设区、撤县设市。

　　对于县域经济，成都已有明确规划：培育产城融合、职住平衡、交通便利、生活宜居的郊区新城，推动周边县级市、县城及特大镇发展成为卫星城，促进组团式发展。

　　重视县域经济发展，寻找区域发展平衡之道，这是未来区域竞争的重要资本。

　　红星新闻记者 邹悦

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